土地制度改革

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土地制度改革急需新思维(一)

作者:文贯中 | 发布日期:2016-11-18 |浏览次数:

土地制度作为全局性制度,牵一发而动全身,其改革无法靠局部试验推进,其改革无法由基层零零碎碎、互相割裂的改革所替代。

要素市场的建立和良好运转,涉及市场经济的最核心部分。要素配置由政府主导到由市场主导,将在中国的民众和企业中引起翻天覆地的变化,涉及到所有阶层的经济决策方式的转变、所有企业行为方式的转轨,以及所有政府部门的角色定位的转换,必然是一项最艰难,也最具全局性的改革,至今仍然是中国无法回避的最艰巨的经济改革任务。

这项任务的主要动力和思路必然要来自最高顶层,其成败与否的责任也必然由最高顶层肩负。而且,这项任务的成功完成,也必然是中国经济改革大功告成的主要标志。作为三大要素之一的土地,由于承载了一切经济活动,直接涉及人类本身的生存,土地制度必然是一种全局性的制度,其改革无法由基层的零零碎碎、互相割裂的改革所替代。理由如下。

从中国改革的历史看,只有当最高顶层基于世界上主要市场经济,以及本国悠久历史中所积累的丰富经验,在一些重大原则问题上达成共识,并公开表态之后,地方才能真正放胆解放思想,尽情发挥地方的积极性。

回顾中国近40年的改革经验,就能看到,在涉及全局性的问题上,每次都必须有最高顶层的重大思想突破,例如对包产到户的态度的180度转变,对民营企业合法性的全面认可,对计划经济弊端的逐渐深化的认识,对市场经济体制的最终接受,以及对加入WTO的坚强决心的公开表达等等,都是在最高顶层达成重大共识之后,地方和民间才能合法地积极响应,探索落实的途径,并迅速引起新一轮的经济发展高潮。要素由政府配置改为由市场配置代表重大的制度性转轨,在笔者看来,也有赖最高顶层的新的共识和决心,无法依赖地方上仅仅有局部意义的实验。

在阅读各地试验点材料时的最重要体会是,地方性的局部试验无法解决全局性问题的。

例如,重庆市巴南区人民政府的代表在发言中,呼吁对各种不同用途的土地尽快作出划定。这样的呼吁自然是有道理的。可是,划定土地的分类有两种办法:一种是继续用已经被证明十分失败的数量指标,即中央政府每年决定全国的土地总指标,然后分解到各省、各市、各县,并对指标内的土地用途进行分类。这种计划经济的办法,由于没有供与求的准确信息,造成严重问题,例如土地使用的低效,地方债的居高不下,房屋库存的难以消化,巨量农民工的难以定居,鬼城、空城和城中村同时蔓延。这种配置方法已经为十八届三中全会的《决定》所否定。

另一种办法就是落实上述《决定》,用市场去决定性地配置不同用途的土地。所谓用市场配置土地,就是用价格去配置土地,包括用价格去确定土地的总量供应,用价格去决定土地的不同用途之间的相对比例,两者是同时完成的。举例来说,多少土地用于农业,多少土地用于城市扩张,是由不同用途的土地的相对价格的变动来同时决定的。从概念上说,似乎可以单独决定农业用地的数量,或城市用地的数量。

其实不然。要获得均衡,两者必须同时决定,这也是市场配置的优点。在土地可以自由交易的市场经济中,只要某种类别的土地供应的量无法和需求的量达成均衡,价格就会波动,或者暴涨,或者暴跌,迫使区划和城规部门做调节,增加价格暴涨类型的土地供应,减少价格暴跌类型的土地供应。

为了让价格能够发挥配置作用,就要允许所有的土地,不管它们被划为农业用地,还是非农用地,都是可交易的,因而是有价的。

进一步说,即使在非农用地的内部,又可以细分为工业用地、商业用地、住宅用地和公共用地等。它们互相之间的合理比例也要通过土地交易,通过由此产生的价格波动,通过允许套利的机会,允许土地从价格低的用途流向价格高的用途,才能完成土地在不同用途之间的均衡配置。

由此看来,用价格决定所有土地在不同用途上的配置比例,是一件极为复杂的,无法回避的任务。同时,只有在全国统一的土地市场才能同时完成土地总量的配置,以及土地在不同用途之间的配置。